我國集中連片分布的貧困地區(qū)，幾乎占據(jù)國土面積的半壁江山，是實現(xiàn)全面脫貧的重點和難點。我們建立了“中央統(tǒng)籌、省負總責、縣抓落實”的扶貧開發(fā)管理體制，當前扶貧開發(fā)工作的層層推進，縱向布局不斷深入，但橫向布局相對薄弱，扶貧開發(fā)領導小組和東西協(xié)作機制已難以滿足我國區(qū)域性整體脫貧的重大戰(zhàn)略需求。為此，建議以區(qū)域扶貧委員會為主、扶貧合作區(qū)與扶貧專區(qū)為輔，建立新的橫向扶貧開發(fā)為特征的跨區(qū)域扶貧開發(fā)一體化體制，通過資源整合、部門協(xié)同和法律保障，探索我國加快脫貧進程的多層次、多部門協(xié)同扶貧新體制，從根本上解決我國區(qū)域性整體貧困問題。

　　一、當前扶貧開發(fā)面臨跨區(qū)域協(xié)調(diào)和資源整合難題

　　在黨中央、國務院領導下，我國精準扶貧戰(zhàn)略正在發(fā)揮著十分重要的指導作用，扶貧開發(fā)工作層層推進，已經(jīng)建立了具有中國特色的“中央統(tǒng)籌、省負總責、縣抓落實”的扶貧開發(fā)管理體制和東西協(xié)作機制，體現(xiàn)了以縱向協(xié)調(diào)為主、橫向協(xié)調(diào)為輔的多層次、多部門協(xié)同扶貧模式，取得了較好的效果。但與此同時，我國扶貧開發(fā)橫向布局相對薄弱，片區(qū)內(nèi)部及相鄰片區(qū)之間缺乏聯(lián)系協(xié)調(diào)機制，相鄰地區(qū)特別是跨省區(qū)的扶貧開發(fā)合作風氣尚未形成，跨區(qū)域扶貧開發(fā)力度不夠，已不能有效應對我國區(qū)域性整體脫貧的重大需求，不利于連片特貧困地區(qū)加快融入國家經(jīng)濟社會的一體化步伐。

　　在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)我國扶貧開發(fā)表現(xiàn)出高度碎片化特征，貧困地區(qū)各自為戰(zhàn)、競爭激烈，資源整合十分艱難，共性突出問題無法解決，扶貧政策協(xié)調(diào)力度在縣域?qū)用娣浅Ｓ邢?，嚴重阻礙我國扶貧開發(fā)整體效率的提升。一方面，片區(qū)聯(lián)系僅僅提供信息共享，而資源力量相對分散，溝通協(xié)調(diào)困難。跨行政區(qū)劃政府協(xié)同扶貧還停留在中央行政推動上，采取地方政府集體磋商的形式很少，主要是各自安排和推動扶貧工作，扶貧開發(fā)資源一體化遙遙無期，不利于集中解決貧困地區(qū)脫貧、教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會保障等民生工程這些突出問題。另一方面，由于扶貧資金和項目分散，“碎片化”問題突出，片區(qū)內(nèi)部資源難以整合，導致資金使用效率太低。如貴州省丹寨縣2014年收到專項轉(zhuǎn)移支付資金5億多元，涉及260多個專項，由40多個部門管理。但一旦地方整合這些資金，又與專款專用的有關規(guī)定不符。

　　二、跨區(qū)域扶貧開發(fā)困難的主要原因

　　長期以來，從中央到地方扶貧開發(fā)中一直強調(diào)要資源整合和部門協(xié)同。如中共中央、國務院《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(中發(fā)［2015］34號)要求統(tǒng)籌集中使用資源，創(chuàng)新扶貧資源使用方式；推進扶貧開發(fā)法治建設，完善扶貧開發(fā)法律法規(guī)，抓緊制定扶貧開發(fā)條例。發(fā)改委等部門《關于進一步發(fā)揮交通扶貧脫貧攻堅基礎支撐作用的實施意見》（發(fā)改基礎［2016］926號）倡導建立健全脫貧攻堅多規(guī)劃銜接、多部門協(xié)調(diào)長效機制。盡管各相關部門和地區(qū)在解決區(qū)域性整體貧困有效機制與路徑問題上做出了一些有益的探索，東西協(xié)作和片區(qū)聯(lián)系的區(qū)域合作扶貧模式發(fā)揮了一定作用，但主要停留在中央戰(zhàn)略政策指導規(guī)劃層面，在推進區(qū)域合作扶貧工作方面，一直沒有建立起一套完整的跨區(qū)域扶貧開發(fā)一體化的統(tǒng)籌運行體制機制。

　　我們分析認為，要切實把推進區(qū)域合作扶貧工作落到實處，關鍵是需要規(guī)范制度和法律法規(guī)作為依據(jù)，在跨片區(qū)、跨省區(qū)層面設置有效的組織協(xié)調(diào)體系載體，在跨縣域?qū)用娼⒂辛Φ慕M織實施體制，并設立統(tǒng)籌資金支持跨區(qū)域扶貧合作。這樣才能切實地落實共享發(fā)展理念，圍繞跨區(qū)域貧困地區(qū)的共性緊迫性問題，充分調(diào)動地方在脫貧工作組織協(xié)調(diào)的主動性，實施執(zhí)行規(guī)劃設計，統(tǒng)一集中配置資源，大規(guī)模持續(xù)有效地開展區(qū)域脫貧合作扶貧工作，實現(xiàn)信息共享、資源一體化和減少制度運行成本，有效地解決跨區(qū)域扶貧開發(fā)系列突出問題。

　　三、促進跨區(qū)域扶貧開發(fā)一體化發(fā)展的相關建議

　　為加大扶貧開發(fā)一體化戰(zhàn)略頂層設計，進一步解決跨區(qū)域扶貧開發(fā)的部門協(xié)同、資源整合不暢問題，加快推進貧困地區(qū)尤其是連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)工作，加快貧困地區(qū)融入國家經(jīng)濟社會的一體化步伐，建議抓緊從以下幾個方面，建立完善我國跨區(qū)域扶貧開發(fā)一體化體制。

　　第一，設立區(qū)域扶貧委員會的決策機構，加強跨區(qū)域連片特困區(qū)扶貧合作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。委員會負責扶貧合作戰(zhàn)略規(guī)劃、扶貧研究和宣傳；扶貧合作項目的批準、執(zhí)行和監(jiān)督；跨片區(qū)扶貧合作工作。委員會設立主任、共同主任，主任由國務院直接派遣，共同主任由相關省省長（區(qū)主任）輪流擔任，委員由相關省省長（區(qū)主任）兼任。委員會實行主任同意下的簡單多數(shù)決策制度。委員會工作計劃、戰(zhàn)略規(guī)劃等需上報國務院扶貧開發(fā)領導小組同意。

　　第二，建立兩層次的扶貧合作組織管理體系，提高跨區(qū)域扶貧開發(fā)整體效率。設立一體化扶貧合作區(qū)，負責與區(qū)域扶貧委員會聯(lián)系，落實執(zhí)行區(qū)域扶貧委員會在本省區(qū)部署項目。整合現(xiàn)有14個連片特困區(qū)，分別設立中部—東北一體化扶貧合作區(qū)（包括5個連片特困區(qū)，涉及10個省區(qū)724個縣）、西部—西南一體化扶貧合作區(qū)（包括9個連片特困區(qū)，涉及12個省區(qū)152個縣）。在一體化扶貧合作區(qū)下設立扶貧專區(qū)，負責圍繞相關縣社會經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求，突出扶貧優(yōu)先支持重要方向和重點領域，設計扶貧合作項目，并向區(qū)域扶貧委員會提出項目申請。專區(qū)由若干個縣構成，專區(qū)設立理事局，由相關縣縣長擔任理事。

　　第三，設立區(qū)域合作扶貧專項資金，加大資源統(tǒng)籌配置使用力度。單獨設立區(qū)域合作扶貧專項資金，通過提取中央和地方（相關省區(qū)）財政專項扶貧資金的20%~30%以及教育、民政、醫(yī)療、社保、救助和社區(qū)發(fā)展等民生保障部門財政資金10%~20%組成，并吸納部分社會資金參與。專項資金可單獨下設基礎設施發(fā)展基金，用于跨連片特困區(qū)的鐵路、高速公路、互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)以及衛(wèi)生設施等基礎設施建設。專項資金由區(qū)域扶貧委員會負責制定管理辦法和使用。

　　第四，制定發(fā)布區(qū)域合作扶貧法案。研究制定由全國人民代表大會通過的區(qū)域合作扶貧法案，明確區(qū)域扶貧委員會的權力、職責、組成和運行機制；確定區(qū)域扶貧委員會與中央政府部門的協(xié)同機制；明確對所屬連片特困地區(qū)沒有行政管轄權，只有項目管理權，與現(xiàn)行的基于黨政領導的扶貧開發(fā)組織模式實現(xiàn)互補共生關系。

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